Hvítbók um framtíðarsýn fyrir fjármálakerfið er á margan hátt gagnlegt innlegg í umræðuna um stöðu fjármálakerfisins, þróun þess og hlutverk til framtíðar. Hvítbókin kemur inn á marga þætti og þar á meðal lítillega inn á samfélagsbanka en í þessari umsögn mun ég halda mig við þann eina þátt.

Á bls. 266 í hvítbókinni er stutt greinargerð um samfélagsbanka sem dr. Ásgeir Jónsson prófessor við Háskóla Íslands vann fyrir starfshópinn. Niðurstaða Ásgeirs um samfélagsbanka er þannig:

“Það er því erfitt að sjá hverju það ætti að skila fyrir eiganda eða viðskiptavini Landsbankans að breyta honum í samfélagsbanka/sparisjóð. Í besta falli yrði lítil sem engin breyting á starfsemi bankans, í versta falli væri verið að þvinga hann í úrelt rekstrarlíkan.”

Þessi niðurstaða Dr. Ásgeirs er að mínu mati full neikvæð í garð samfélagsbanka ekki síst í ljósi þess að stór hluti þýska bankakerfisins er með því sniði. Dr. Ásgeir virðist reyndar ekki hafa kynnt sér þýsku sparisjóðina eða þau gögn sem starfshópurinn fékk um þýsku sparisjóðina sem starfa einmitt á samfélagslegum forsendum og eru samanlagt stærsti lánveitandi þýskra fyrirtækja. Til að bæta úr þessu hef ég tekið saman nokkra punkta um þýsku sparisjóðina, hvernig þeir starfa og hvers vegna þeir gætu verið góð fyrirmynd fyrir einn af stóru ríkisbönkunum.

Fjármálakerfið á að þjóna raunhagkerfinu

Fyrst ber að nefna hve mikilvægt það er að meiri hluti fjármálakerfisins sé ávallt helgaður því markmiði að þjóna heimilum og fyrirtækjum landsins með það að leiðarljósi að raunhagkerfið dafni sem best. Eins og dæmin sýna var hægt er að misnota getu viðskiptabanka til peningasköpunar til þess að fjármagna alls kyns spákaupmennsku sem skapar engin ný gæði fyrir samfélagið en getur hinsvegar bakað því mikið tjón. Stjórnvöld þurfa því að móta markvissa stefnu um að fjármálakerfið skuli þjóna fyrst og fremst raunhagkerfinu.

Þýsku sparisjóðirnir draga úr sveiflum

Í hruninu þurftu bankar í flestum löndum að draga úr útlánum sínum og það dýpkaði kreppuna enn frekar. Þýsku sparisjóðirnir gátu hins vegar haldið áfram að veita lán á sínum svæðum því þeir höfðu ekki tekið stórar áhættur erlendis. Rannsókn á áhrifum samfélagsbanka á stöðugleika í útlánum til smárra og meðalstórra fyrirtækja í Þýskalandi sýnir að samfélagsbankar (þýskir sparisjóðir) eru 25% minna útsettir fyrir hagsveiflum en aðrir staðbundnir bankar (samvinnubankar). Samfélagsbankar geta verið mikilvægur þáttur í því að auka stöðugleika í lánakerfinu og þar með í raunhagkerfinu.

Heimild: BUNDESBANK DISCUSSION PAPER NO 39/2015 – Cyclicality of SME Lending and Government Involvement in Banks

Stefna þýsku sparisjóðanna

Stefnan er að tryggja öllum á starfssvæðinu aðgang að bankaþjónustu, óháð efnahag og tryggja að það sé nægilegt framboð af peningum og lánsfé til að fyrirtækin og raunhagkerfið nái að dafna. Sparisjóðir leggja sérstaka áherslu á að þjónusta smá- og meðalstór fyrirtæki sem stóru viðskiptabankarnir sinna ekki eins vel. Sparisjóðirnir hvetja til sparnaðar. Þeir efla samkeppni í bankaþjónustu. Hagnaður af rekstri þeirra rennur til að efla starfsemi sjóðsins en einnig rennur hluti hagnaðar til samfélagsins í formi styrkja til menningar, lista, íþrótta, menntunar ofl. Styrkirnir nema samtals árlega um 500 m EUR.

Sparisjóðirnir eru leiðandi í innlánum og útlánum í Þýskalandi

Eignir þýskra einkabanka eru um EUR 3500 mia en sparisjóðirnir eiga alls EUR 2250 mia. Samvinnubankarnir eru töluvert minni með eignir upp á EUR 1035 mia (meðaltöl ársins 2014). Viðskiptavinir þýsku sparisjóðanna eru um 50 milljónir en íbúar landsins eru um 81 milljónir. Sparisjóðir eru stærstir í lánveitingum til þýskra fyrirtækja og sjálfstætt starfandi (43% markaðshlutdeild). Sparisjóðir eru með 40% af öllum innlánum í Þýskalandi. Meira en helmingur viðskiptavina þýskra banka hafa sinn aðal bankareikning hjá sparisjóði. Meira en helmingur allra nýrra fyrirtækja í Þýskalandi eru með bankaviðskipti sín hjá sparisjóði.

Sparisjóðir skila að jafnaði betri hagnaði og greiða meiri skatt en aðrir bankar samanlagt.

Þrátt fyrir að vera ekki hagnaðardrifnir, skila sparisjóðir hagnaði enda þurfa þeir hagnað til að geta aukið útlán sín. Framleiðni þýskra banka og sparisjóða er almennt góð, en sparisjóðir eru þó leiðandi að þessu leiti. Cost/Income hlutfall sparisjóða er 0.63 en 0.83 hjá einkabönkum (2014). Frá aldamótum greiddu sparisjóðirnir meiri skatta en einkabankar og samvinnubankar til samans eða um EUR 38 milljarða.

Sparisjóðir njóta trausts almennings í Þýskalandi

Sparisjóðirnir njóta mun meira trausts hjá almenningi en einkabankar samkvæmt viðhorfskönnunum. Um 54% aðspurðra segjast bera mikið traust til sparisjóða en aðeins 21% segjast bera mikið traust til einkabanka. Hér á landi er það hlutfall enn lægra.

Umgjörð og stjórn þýskra sparisjóða

Sparisjóðirnir í Þýskalandi eru um 420 talsins og hjá þeim starfa um 300 þúsund manns. Um þýsku sparisjóðina gilda sérstök sparisjóðalög en auk þess fer starfsemi þeirra eftir þeim lögum sem gilda um lánastofnanir almennt. Sparisjóðirnir eru lagalega og fjárhagslega sjálfstæðar sjálfseignarstofnanir. Sparisjóðirnir hafa hvorki eigendur né stofnfjáreigendur og ekki er hægt að selja sparisjóði. Opinber ábyrgðaraðili hvers sparisjóðs er það bæjarfélag (bær, borg eða sveitarfélag) sem hann starfar í. En sparisjóðurinn er þó hvorki eign né skuld hjá viðkomandi ábyrgðaraðila. Íbúar á svæðinu eiga samkv. lögum fulltrúa bæði í stjórn og daglegri framkvæmdastjórn sparisjóðsins. Stjórnin er skipuð til jafns viðskiptavinum, starfsfólki og fulltrúum hins opinbera á svæðinu. Stjórnin ræður framkvæmdastjórn og ákveður laun stjórnenda og tekur ákvarðanir um stefnu og annað sem fellur utan daglegs reksturs. Formennska sjóðsstjórnar er gjarnan í höndum bæjar- eða sveitarstjóra á svæðinu. Stjórnarmenn hafa ekki afskipti af ákvörðunum um útlán enda er daglegur rekstur á ábyrgð og í verkahring framkvæmdastjórnar. Framkvæmdastjórnin er skipuð fagfólki í bankastarfsemi sem stenst kröfur fjármálaeftirlitsins. Sparisjóðir starfa samkvæmt venjulegum viðskiptaháttum en án þess að stefna að hámörkun arðsemi. Engin krafa er um greiðslu arðs, en sé arður greiddur rennur hann til samfélagslegra verkefna á starfssvæði sparisjóðsins.

Sparisjóðir geta veitt viðskiptavinum alla venjulega bankaþjónustu fyrir utan lán til spákaupmennsku. Sparisjóðum er skylt að halda varasjóð sem er hluti af eigin fé þeirra og eykur viðnámsþrótt þegar illa árar. Sparisjóðir starfa eingöngu á sínu svæði og lána aðeins til einstaklinga og fyrirtækja á því svæði. Reglan er innlán frá viðskiptavinum á svæðinu fara til að efla starfsemi sjóðsins á svæðinu. Sparisjóður má hvorki flytja sig milli svæða né breiða starfsemi sína út fyrir svæðið. Sparisjóðir greiða ekki bónusa.

Áhersla sparisjóðs á eitt svæði dýpkar þekkingu stjórnenda hans á staðháttum, efnahag og viðskiptavinum. Afmörkun við svæði setur vaxtarhraða sjóðsins mörk, en hraður vöxtur eykur jafnan áhættu í bankarekstri. Sjóðurinn leitar ekki verkefna út fyrir svæðið þegar illa árar. Hann horfir til langs tíma og tekur þátt í uppbyggingu raunhagkerfisins gegnum hagsveiflur og eykur þannig efnahagslegan stöðugleika. Svæðisáherslan leiðir einnig til þess að sjóðurinn þróar þjónustu sína að þörfum viðskiptavina á því svæði.

Mögulegt að efla samkeppni og auka fjölbreytni á bankamarkaði

Hér eru þrír stórir viðskiptabankar sem skipta með sér 95% af markaði. Við slíkar aðstæður er hætta á að samkeppni milli þeirra sé lítil. Komist stóru bankarnir þrír í hendur eigenda sem stefna að hámörkun arðsemi er hætt við að það geti komið mjög illa niður á heimilum og fyrirtækjum í landinu. Með því að eiga einn stóran samfélagsbanka sem rekinn væri á svipuðum forsendum og þýskur sparisjóður, og setja honum þá stefnu að bjóða góða þjónustu á lágu verði, getur ríkið dregið úr þeim skaða sem fákeppnin myndi annars valda landsmönnum og um leið aukið fjölbreytni.

Meiri stöðugleiki

Reynslan frá Þýskalandi sýnir að samfélagsbankar sem horfa til langs tíma og hlúa að litlum og meðalstórum fyrirtækjum á sínu svæði ná að jafnaði betri árangri í rekstri en áhættusæknari bankar. Banki sem er sjálfur stöðugur í rekstri getur fremur stutt við fyrirtæki þegar illa árar og hann sinnir líka sínu starfssvæði í stað þess að leita ávöxtunar utan þess. Áhættusæknir bankar geta, eins og sagan hefur margsannað, lent í miklum vandræðum. Það er því mikilvægt að hér verði ávallt í framtíðinni að minnsta kosti einn stór banki sem er traustur þegar á móti blæs.

Þurfum ekki að finna upp hjólið

Árið 2016 tók Alþingi á móti hópi þýskra þingmanna. Þeir vissu margt um aðstæður hér og var kunnugt um eignarhald ríkisins á bönkunum. Ásamt öðrum þingmönnum átti ég fund með þýsku sendinefndinni og notaði tækifærið til að spyrja hvort einhver þeirra hefði skoðun á þýsku sparisjóðunum og hvort vert væri að skoða það að gera einn af ríkisbönkunum að samfélagsbanka í anda þýsku sparisjóðanna. Þýsku þingmennirnir sem tilheyrðu ólíkum stjórnmálaflokkum og höfðu ólíkar skoðanir á flestu, tóku margir til máls og reyndust nú allir algerlega sammála. Þeir mæltu eindregið með sparisjóðunum og sögðu meðal annars að þeir væru ein af traustustu undirstöðum þýska hagkerfisins. Þingmennirnir voru boðnir og búnir að greiða götu Alþingis við að kynna sér sparisjóðina nánar. Talsmaður samtaka þýskra sparisjóða hefur einnig boðist til að útvega íslenskum stjórnvöldum allar upplýsingar, hafi þau áhuga á að skoða þennan kost.

Almennur áhugi er á því að Landsbanki verði gerður samfélagsbanka

Nýlega vakti formaður VR máls á því að það væri hagsmunamál almennings að Landsbankanum yrði breytt í samfélagsbanka og fleiri taka í sama streng. Stjórnmálahreyfingar og flokkar, m.a. Framsóknarflokkurinn, hafa áður ályktað með svipuðum hætti. Undirritaður hefur lengi verið talsmaður þess að Landsbankinn verði samfélagsbanki og hefur kynnt þá hugmynd á mörgum fundum og fengið mjög jákvæð viðbrögð. Í október 2016 gerði MMR könnun fyrir Dögun, en þá kváðust tæp 84 pró­sent þeirra sem tóku afstöðu geta hugsað sér að færa banka­við­skipti sín til svo­kall­aðs sam­fé­lags­banka, væri sá mögu­leiki fyrir hendi.

Það er mikilvægt að í þeirri umræðu sem framundan er verði skoðað vandlega hvað megi læra af reynslu þýsku sparisjóðanna og hvort það gæti ekki verið skynsamlegt að breyta Landsbankanum í samfélagsbanka á þeim grunni.

Ég vil einnig nota þetta tækifæri til að taka undir þau sjónarmið og ábendingar sem koma fram í vandaðri umsögn Dr. Ásgeirs Brynjars Torfasonar um sama mál.

Virðingarfyllst

Frosti Sigurjónsson

fv. þingmaður

Fjármálaráðherra hefur lagt fyrir Alþingi frumvarp um þjóðarsjóð sem fjárfesta skuli arð af auðlindum landsins í erlendum kauphöllum, allt að 300 milljarða. Ríkið geti svo gripið til þjóðarsjóðsins í framtíðinni til að mæta ófyrirséðum áföllum. Við fyrstu skoðun kann þetta að hljóma skynsamlega en þegar betur er gáð vakna spurningar og efasemdir. Hvernig er t.d. hægt að réttlæta að ríkissjóður sem skuldar hundruði milljarða og þar af hundrað milljarða í erlendri mynt fjárfesti í erlendum verðbréfum?

Vilja kjósendur að skuldugur ríkissjóður kaupi erlend verðbréf?

Ríkissjóður skuldar meira en 600 milljarða og um 100 milljarða að auki í erlendri mynt. Þessar skuldir bera árlega tugmilljarða vexti sem leggjast á skattgreiðendur. Að auki hvíla um 600 milljarða lífeyrisskuldbindingar á ríkinu. Það er því enginn skortur á ríkiskuldum sem nauðsynlegt er að grynnka á. Standi valið milli þess að lækka skuldir ríkisins sem bera 4-6% vexti eða þess að kaupa erlend ríkisskuldabréf sem bera 0,5-1% (nema tekin sé veruleg áhætta) virðist öruggast að nota allan afgang sem býðst til þess að lækka skuldir ríkisins. Myndi nokkrum heilvita manni detta í hug að leggja til að ríkið skuldsetti sig til þess að kaupa erlend verðbréf? Vonandi ekki. En frumvarp fjármálaráðherrans hefur þó efnislega sömu áhrif. Verði það að lögum mun ríkið skulda 300 milljörðum meira en ella, í því skyni að kaupa erlend verðbréf.

Hverjir græða á ríkisskuldum?

Þeir sem njóta vaxtagreiðslna af ríkisskuldum eru aðallega lífeyrissjóðir og ýmsir innlendir fjárfestar. Eðlilegt er að ríkissjóður taki lán sé það alveg nauðsynlegt til að fjármagna t.d. stórframkvæmdir í þágu landsmanna eða til þess að fjármagna halla á samdráttarskeiðum. Ríkisskuldabréf eru jafnan eftirsóttur og öruggur fjárfestingakostur en það þýðir þó ekki að fjárfestar eigi tilkall til þess að ríkið steypi sér í skuldir að óþörfu svo þeir geti notið öruggrar ávöxtunar á sitt fé. Ef áform um þjóðarsjóð ganga eftir mun ríkið skulda 300 milljörðum meira en ella og m.v. 5% vexti munu skattgreiðendur þurfa að greiða 15 milljörðum hærri skatta en ella.

Ríkið og lífeyrissjóðir eiga miklar eignir erlendis

Ríkið og lífeyrissjóðir eiga verulega sjóði erlendis sem hægt væri að grípa til ef nauðsyn krefur. Seðlabankinn á skuldlaust 700 milljarða gjaldeyrisforða sem fjárfestur er í öruggum erlendum ríkisskuldabréfum og bankainnstæðum. Lífeyrissjóðir eiga um þúsund milljarða í erlendum verðbréfum. Ríkið á í dag frestaða skattkröfu á lífeyrissjóðina sem nemur líklega meira en 800 milljörðum. Ef upp kæmu ófyrirséð áföll í framtíðinni gæti ríkið t.d. kallað inn hluta af þessari skattkröfu og lífeyrissjóðir selt hluta af erlendum markaðsbréfum sínum til að bregðast við. Það er því ekki brýnt að ríkið setji á fót sérstakan þjóðarsjóð í erlendum verðbréfum til að mæta áföllum í framtíðinni.

Frumvarpið leggur til glannalegar fjárfestingarheimildir

Verði ríkissjóði falið að fjárfesta fyrir hönd skattgreiðenda ættu sjónarmið um seljanleika og takmörkun áhættu að vera í fyrirrúmi fremur en hámörkun ávöxtunar því hún krefst meiri áhættu. Það vekur því furðu hvað ráðherrann ætlar stjórn Þjóðarsjóðsins rúmar og jafnvel glæfralegar heimildir til að hámarka ávöxtun. Í 8. gr. frumvarpsins stendur m.a.: „Við ákvörðun fjárfestingarstefnu skal miða við að hámarka ávöxtun eigna sjóðsins að teknu tilliti til hóflegrar áhættu.“ Ekki er skilgreint nánar hvað telst „hófleg áhætta“ en augljóst er hvað „hámörkun ávöxtunar“ þýðir. Í 9. gr. er sjóðnum heimilað að fjárfesta í mjög fjölbreyttri flóru fjármálagerninga og einnig afleiðum sem þeim tengjast. Það að heimila sjóðnum fjárfestingu í afleiðum án skilyrðis um að það sé aðeins heimilt til að draga úr áhættu er sérstaklega ámælisvert. Í 10. gr. er jafnvel bætt í glannaskapinn því þar stendur: „Sjóðnum er heimilt að lána markaðsverðbréf í eigu sinni til fagfjárfesta honum til tekjuöflunar.“ Slík lán á markaðsverðbréfum eru forsenda skortsölu. Með því að braska þannig með eignir Þjóðarsjóðsins er að sjálfsögðu tekin aukin áhætta. Skortsala er mjög umdeild starfsemi enda skapar hún mjög vafasama hvata á verðbréfamörkuðum.

Eru erlend verðbréf besta forvörn ríkisins við áföllum?

Í greinargerð segir „Með frumvarpinu er ætlunin að komið verði á fót varúðarsjóði, Þjóðarsjóði, til að mæta fátíðum efnahagslegum skakkaföllum sem þjóðarbúið getur orðið fyrir, t.d. vegna vistkerfisbrests eða náttúruhamfara.“ En hvort skyldi nú vera betra þegar náttúruhamfarir dynja yfir að eiga verðbréf í útlöndum eða trausta innviði og búnað hér á Íslandi sem hægt væri að grípa til tafarlaust? Ég hallast að því síðarnefnda enda á ríkið nú þegar ríflega sjóði erlendis bæði beint og óbeint.

Það þarf augljóslega að byggja upp alþjóðaflugvöll á fleiri landshlutum en SV- horninu. Raforkukerfið hefur ekki varaleiðir ef raflínur skemmast t.d. á suðurlandi í hamförum. Vegagerðin á ekki nægt efni eða tækjabúnað til að koma upp brúm eftir hamfaraflóð. Hér þarf fleiri hátæknisjúkrahús og þau þurfa að búa yfir góðum búnaði. Við þurfum að eiga öflugar færanlegar rafstöðvar og miklu meira en 50 daga birgðir af eldsneyti. Hér eru ekki til öflugar vatnsdælur eða leiðslur til að kæla hraunstrauma, en slíkur búnaður gæti skipt sköpum taki hraun að renna í átt að þéttbýli. Svo mætti eflaust lengi telja upp það sem myndi nýtast til að mæta óvæntum áföllum en á meðan ríkið hefur ekki gert neitt af þessu er varla tímabært að kaupa erlend verðbréf. Vonum að Alþingi segi nei við þessu frumvarpi.

Rökin fyrir aðskilnaði
Fjárfestingabankastarfsemi getur verið bæði arðbærari og áhættusamari en hefðbundin viðskiptabankastarfsemi. Áhætta í fjárfestingabankastarfsemi er þó fyrst og fremst áhyggjuefni eigenda fjárfestingabankans en ekki ríkisins.

Öðru máli gegnir um viðskiptabanka því þeir njóta ríkisábyrgðar eins og útskýrt verður síðar í þessari grein. Áhættan í rekstri viðskiptabanka er því ekki einkamál eigenda bankans. Fjöldi dæma í mörgum löndum sýna að tjón af gjaldþroti viðskiptabanka lendir jafnan á ríkinu og tjónið getur verið gríðarmikið ef bankinn er stór.

Hagsmunir ríkisins felast í því að takmarka áhættu í rekstri viðskiptabanka en hagsmunir hluthafa og lykilstjórnenda lúta aftur á móti að því að hámarka arðsemi bankans. Til þess þarf iðulega að taka nokkra áhættu. Ríkið þarf því að setja viðskiptabönkum mjög skýrar reglur til að takmarka áhættuna, beitt virku eftirliti og ströngum  viðurlögum. Með því að banna viðskiptabönkum að stunda fjárfestingabankastarfsemi verða skilin skýr og eftirlitið auðveldara í framkvæmd.

En það eru fleiri rök nefnd fyrir aðskilnaði viðskiptabanka og fjárfestingabanka. Um leið og viðskiptabanki hefur fjárfestingastarfsemi skapast hætta á því að hagsmunir banka og innstæðuhafa fari ekki saman í tilteknum verkefnum. Hætta á hagsmunaárekstrum kallar á meiri reglur og eftirlit en það veldur auknum kostnaði. Einfaldara og öruggara væri að skilja á milli.

Einnig eru nefnd þau rök að viðskiptabankar sem njóta ríkisábyrgðar, njóti þar með óeðlilegs forskots í samkeppni við önnur fjármálafyrirtæki sem ekki njóta ríkisábyrgðar.

Að lokum hefur verið bent á að fái bankar að stunda blandaðan rekstur geti þeir orðið mun stærri en annars væri. Því stærri sem viðskiptabanki er þegar hann fellur, því meira getur tjón ríkisjóðs orðið.

Rökin gegn aðskilnaði
Það hafa verið færð ýmis rök gegn aðskilnaði. Bent hefur verið á að fjármagnskostnaður við fjárfestingastarfsemi muni aukast við aðskilnað frá viðskiptabanka. Eftir aðskilnað fær fjárfestingabankahlutinn ekki lengur aðgang að ódýru fjármagni í formi innstæðna og verður því að fjármagna sig á kjörum sem bjóðast á markaði. Vextir á innstæðum eru jafnan umtalsvert lægri en markaðskjörin, aðallega vegna þess að innstæður eru óbundnar og taldar njóta ríkisábyrgðar þegar á reynir.

Aukinn fjármagnskostnaður eru þó varla gild rök gegn aðskilnaði nema hægt sé að sýna fram á að fjárfestingabankastarfsemi eigi tilkall til ríkisábyrgðar á fjármögnun sinni en það hefur ekki verið sýnt fram á neitt slíkt.

Stærðarhagkvæmni getur vissulega tapast ef viðskiptabankar mættu  ekki stunda fjárfestingastarfsemi. En á móti má spyrja hvort það sé skylda ríkisins að axla verulega áhættu svo að bankar geti náð stærðarhagkvæmni. Hér á landi virðist fákeppni á bankamarkaði vera meira aðkallandi vandamál en skortur á stærðarhagkvæmni. Þrír stórir bankar ráða yfir 90% af markaðinum og við slíkar aðstæður er alls óvíst að aukin stærðarhagkvæmni myndi skila sér í bættum kjörum til neytenda.

Einnig er bent á að í stað aðskilnaðar ætti að leggja áherslu á betra regluverk, bætt siðferði í bankarekstri og virkara eftirlit. Setja eigi upp „girðingar” innan alhliða banka til að hindra að innstæður verði notaðar til að fjármagna fjárfestingabankastarfsemi og til að draga úr freistnivanda. Eflaust yrði þetta allt til bóta en áhætta ríkisins verður þó áfram til staðar og reglurnar og eftirlit getur brugðist. Blandaðir bankar geta líka orðið stærri en góðu hófi gegnir.

Að lokum er bent á að innlendir bankar þurfi að geta keppt við erlenda alhliða banka og því óæskilegt að íþyngja innlendum bönkum með löggjöf sem er strangari eða frábrugðin því sem tíðkast á EES svæðinu. Á móti má segja að viðskiptabankastarfsemi sé fremur staðbundin. Hún byggir að mestu leiti á því að taka við innlánum í krónum og veita lán í krónum til einstaklinga og fyrirtækja sem starfa hér. Erlendir bankar hafa ekki sýnt mikinn áhuga á þeirri starfsemi. En þeir hafa vissulega lánað til íslenskra fyrirtækja sem hafa erlendar tekjur og eru lánshæf í erlendri mynt. Erlendu bankarnir eru margfalt stærri en íslenskir bankar og fjármagnskostnaður þeirra er og verður líklega ávallt lægri en íslenskra banka. Þótt ríkissjóður Íslands standi að bönkunum í dag hefur það ekki nægt þeim til að undirbjóða erlenda banka í erlendum lánum. Það myndi því litlu breyta þótt ríkisábyrgðin hætti að bakka upp fjárfestingastarfsemi íslenskra banka.

Hvers vegna er ríkisábyrgð á viðskiptabönkum?
Það er vissulega mjög óheppilegt að viðskiptabankar njóti ríkisábyrgðar en það er því miður óumflýjanleg staðreynd eins og dæmin sanna.

Meginástæðan fyrir umræddri ríkisábyrgð liggur í því að starfsemi stórra viðskiptabanka er of mikilvæg fyrir samfélagið til að mega stöðvast en hin meginástæðan felst í því að fall eins viðskiptabanka getur komið af stað keðjuverkun sem fellt getur fleiri viðskiptabanka. Tjón af rekstrarstöðvun eins viðskiptabanka gæti þannig orðið margfalt meira en kostnaður ríkisins af því að bjarga bankanum. Þegar á reynir, kjósa ríkisstjórnir því að koma viðskiptabönkum til bjargar jafnvel þótt það kunni að kosta ríkissjóð og skattgreiðendur stórfé.

Skuldir viðskiptabankanna (innstæður) eru uppistaðan í greiðslumiðli landsins. Í stað þess að nota seðla og mynt sem greiðslumiðil í viðskiptum eru viðskipti að mestu gerð upp með millifærslum á milli bankareikninga. Það er því ljóst að nútíma samfélög reiða sig á að viðskiptabankar séu ávallt greiðslufærir. Annars væri ekki hægt að nota innstæður til greiðslu á nokkrum hlut. Truflanir á greiðslumiðlun þyrftu ekki að standa lengi til að verulegt tjón hlytist af.

Það er einnig staðreynd að viðskiptabankar eiga ekki nægilegt laust fé til að greiða út allar innstæður. Vakni grunsemdir um að banki sé kominn í vandræði getur hafist kapphlaup milli innstæðuhafanna um að taka út innstæður sínar. Til að mæta auknum úttektum þarf bankinn að losa um fé t.d. með sölu verðbréfa. Svo salan gangi hratt þarf bankinn að taka á sig veruleg afföll og jafnvel tap. Við það geta eiginfjárhlutföll hans fallið niður fyrir tilskilin lágmörk. Stóraukið söluframboð á verðbréfum getur leitt til verðlækkana á  verðbréfamarkaði sem hefði neikvæð áhrif á eiginfjárstöðu fleiri banka sem þá gætu einnig orðið fyrir áhlaupum. Þar sem kerfið er svona óstöðugt að upplagi, getur jafnvel tilefnislaust slúður um vandamál hjá einum banka komið af stað keðjuverkun sem leiðir til vanda hjá heilbrigðum bönkum og jafnvel leitt til falls alls bankakerfisins.

Ríkisstjórn sem stendur frammi fyrir sviðsmynd eins og hér var lýst mun ávallt telja þann kost skárri að stöðva áhlaup banka. Það er jafnan gert með því að lýsa yfir ríkisábyrgð á öllum innstæðum auk þess sem gripið er til annarra aðgerða. Hinn valkosturinn, að leyfa vandanum að breiðast út, yrði vafalaust margfalt dýrari fyrir samfélagið og ekki síst ríkissjóð.

En hvað með tryggingasjóð  innstæðueigenda og fjárfesta (TIF)?
Hér á landi er TIF sjálfseignarstofnun  sem starfar án formlegrar ábyrgðar ríkisins. Árið 2014 greiddu bankarnir iðgjöld í TIF sem námu 3,1 mia. kr. Eignir sjóðsins námu kr. 14,7 mia í lok sama árs.  Til að setja TIF sjóðinn í samhengi, námu innlán stóru viðskiptabankanna þriggja frá viðskiptavinum alls um 1.536 mia. kr. í árslok 2014 og af þeim voru um 70% laus innan 30 daga. Heildarfjárhæð innlána sem fellur að einhverjum hluta undir TIF nam samtals um 1.163 mia. kr. TIF sjóðurinn verður því líklega seint nógu stór til að afstýra áhlaupi á stóran banka hér á landi og því mun það áfram koma í hlut ríkisins að lýsa yfir fullri ríkisábyrgð á innstæðum.

Það má rifja upp að þann 6. október árið 2008 taldi ríkisstjórn Íslands nauðsynlegt að gefa út eftirfarandi yfirlýsingu:

„Innstæður í innlendum  viðskiptabönkum og útibúum þeirra hér á landi verða tryggðar að fullu“.

Á þessum tímapunkti var áhlaup innstæðuhafa á bankana í fullum gangi og segir sagan að birgðir viðskiptabankana  og Seðlabankans af peningaseðlum hafi verið nánast tæmdar.

Hefur nóg verið gert til að draga úr hættunni?
Eftir hrun hefur lögum og reglum ítrekað verið breytt m.a. til að draga úr áhættu í rekstri banka og má þar meðal annars telja að kröfur um eigið fé hafa verið auknar verulega og reglur um kaupaukakerfi hafa verið hertar. Fjármálaeftirlitið hefur líka fengið auknar eftirlitsheimildir. Nú er haldin sérstök skrá um stærri lántakendur. Heimildir banka til að eiga eigin hluti hafa verið þrengdar og bann lagt við lánum með veði í eigin hlutum banka. Þröngar skorður eru nú við lánveitingum

til stjórnarmanna, lykilstjórnenda og virkra eigenda. Reglur um stórar áhættuskuldbindingar hafa verið hertar. Kröfur um hæfi stjórnarmanna hafa verið auknar og ábyrgð þeirra aukin. Ákvæði um lausafjáráhættu hafa verið hert. Viðurlög við brotum hafa verið hert og hægt að beina þeim bæði að fyrirtækjum og þeim sem bera ábyrgð.

Þessar breytingar eru allar til bóta en breyta því ekki að ríkið er í ábyrgð fyrir innlánum viðskiptabankanna. Eftir sem áður stunda íslenskir viðskiptabankar áhættusama fjárfestingabankastarfsemi á ábyrgð ríkisins. Enn eru bankarnir of stórir og njóta um leið óeðlilegs forskots í samkeppni við önnur fjármálafyrirtæki vegna ríkisábyrgðar á innstæðum. Þessi vandamál verða ekki leyst nema viðskiptabönkum verði óheimilt að sinna fjárfestingastarfsemi.

Er einhver hreyfing á málinu?
Í október 2012 skilaði svokallaður þriggja manna hópur, skipaður Gavin Bingham, Jóni Sigurðssyni og Kaarlo Jännäri skýrslu til stjórnvalda sem bar yfirskriftina: Heildarumgjörð um fjármálastöðugleika á Íslandi. Hópurinn lagði til margvíslegar tillögur að úrbótum  og meðal annars að „unnt verði að aðgreina mikilvægustu rekstrarþætti,  svo sem fjárfestingar- og viðskiptabankastarfsemi, við skilameðferð, og athugað verði gaumgæfilega hvort krefjast skuli lagalegs aðskilnaðar tiltekinna sérlegra áhættusamra starfsþátta frá þeim rekstri bankanna sem tekur við innlánum ef þeir starfsþættir eru verulegur hluti af rekstri banka.”

Alþingi hefur sýnt málefninu áhuga. Allt frá árinu 2003 hafa þingmenn lagt fram þingsályktunartillögur  sem miða að aðskilnaði viðskipta- og fjárfestingabanka. Nýjasta þingsályktun  þessa efnis var lögð fram í september 2015 af Ögmundi Jónassyni ásamt sjö þingmönnum. Því miður hefur tillagan ekki komist til fyrstu umræðu en haustið 2012 komst sambærileg tillaga til efnahags- og viðskiptanefndar sem ályktaði einróma að ráðherra ætti að skipa nefnd til að kanna hvort og þá með hvaða hætti megi aðskilja viðskiptabanka og fjárfestingarbanka með það að markmiði að lágmarka áhættuna af rekstri banka fyrir þjóðarbúið. Þrátt fyrir góða samstöðu  í nefndinni dagaði málið uppi í þinginu.

Í umsögn Fjármálaeftirlitsins um tillöguna stendur meðal annars:

„Það er ekki til þess fallið að styrkja ímynd og traust íslenskra fjármálafyrirtækja, ef þau starfa samkvæmt lögum sem fela í sér veruleg frávik frá þeirri löggjöf sem er í gildi á Evrópska efnahagssvæðinu. … Í því samhengi má nefna að fjármálafyrirtæki með höfuðstöðvar utan Íslands, sem bjóða þjónustu sína hér á landi í samræmi við starfsleyfi heimalands síns, myndu að öllum líkindum ekki þurfa að lúta sérákvæðum íslenskra laga ef í þeim felast veruleg frávik frá evrópskri fjármálalöggjöf. Þetta gæti skekkt samkeppnisstöðu íslenskra fjármálafyrirtækja.”

Síðan þessi umsögn var sett fram hefur margt breyst og hugsanlega mætti nú, ekki síst í ljósi vandamála fjármálakerfis Evrópska efnahagssvæðisins, efast um að regluverk EES sé til þess fallið að styrkja ímynd Íslands.

Hvað varðar samkeppnisstöðuna, virðast erlendir stórbankar nú þegar hafa nokkra yfirburði í erlendum lánum til íslenskra útflutningsfyrirtækja og þótt viðskiptabönkum verði bannað að stunda fjárfestingabankastarfsemi mun það vart breyta öðru en því að áhætta ríkisins myndi minnka verulega.

Í umsögn Seðlabanka stendur meðal annars:

„Ekki má útiloka að nefndin gæti komist að þeirri niðurstöðu að einhverjar takmarkanir, á starfsemi innlánsstofnana séu æskilegar, en ekki fullur aðskilnaður hefðbundinnar starfsemi viðskipta- og fjárfestingarbanka. Almennt snýst viðfangsefnið um að koma í veg fyrir að þau almannagæði sem eru hluti af bankakerfinu, þ.e. greiðslumiðlun og aðgangur hins almenna manns að lausum innstæðum, verði ekki sett í hættu eða jafnvel tekin í gíslingu stöðutöku  og veðmála bankanna sjálfra.  Til þess kunna að vera margar leiðir og ekki endilega víst að aðskilnaður viðskiptabankastarfsemi og fjárfestingarstarfsemi sé sú besta.”

Seðlabankinn virðist á því að það beri að kanna til þrautar allar aðrar leiðir áður en gripið verði til þess úrræðis að banna viðskiptabönkum að stunda áhættusama fjárfestingastarfsemi á ábyrgð ríkissjóðs. Þetta má teljast nokkuð sérkennileg afstaða í ljósi þess að Seðlabankanum ber lögum samkvæmt að stuðla að fjármálastöðugleika í landinu.

Greinilegt er að meðal háskólamanna eru skoðanir skiptar. Á fundi Félags viðskiptafræðinga og hagfræðinga þann 17. nóvember 2015 flutti Ásgeir Jónsson, dósent í hagfræði við Háskóla Íslands, fróðlegt erindi um kosti og galla aðskilnaðar. Niðurstaða hans var sú að alger aðskilnaður væri illmögulegur í reynd. Hann fæli í sér mikinn kostnað og óvissan ábata.

Már Wolfgang Mixa, aðjúnkt í fjármálum við Háskólann í Reykjavík, hefur hins vegar komist að þeirri niðurstöðu að aðskilja beri rekstur innlánsstofnana, sem njóta ríkisábyrgðar, frá annarri fjármálaþjónustu. Fjárfestingabankar eigi ekki að geta fjármagnað áhættusöm verkefni sín með ríkistryggðum innlánum eins og nú er. Fjárfestar sem njóti alls ávinnings af vel heppnuðum fjárfestingum eigi líka að bera alla áhættuna þegar verr gengur.

Í Bandaríkjunum er öldungadeildarþingmennirnir Elisabeth Warren, John McCain og forsetaframbjóðandinn Bernie Sanders meðal flutningsmanna lagafrumvarps sem gengur undir heitinu „21st Century Glass- Steagall Act of 2015”. Frumvarpinu, sem var fyrst lagt fram árið 2013, er ætlað að draga úr áhættu í fjármálakerfinu með því að banna viðskiptabönkum að taka þátt í tiltekinni áhættusamri starfsemi og einnig að draga úr hagsmunaárekstrum. Í frumvarpinu má finna rök fyrir aðskilnaði og nánari útfærslur á því hvað viðskiptabönkum yrði heimilt og óheimilt að fást við.

Ísland gæti þurft að bíða lengi eftir því að Bandaríkin, Bretland eða Evrópusambandið leggi til aðskilnað viðskiptabanka- og fjárfestingabankastarfsemi. Hagsmunir stórra banka standa gegn því að skiptingin verði færð í lög og þessir bankar hafa ótal erindreka á sínum snærum sem tala um fyrir stjórnvöldum í þessum ríkjum. Líklega þarf stærra fjármálahrun áður en stjórnvöld í þessum ríkjum taka af skarið.

Að mínu mati vega rökin fyrir því að banna viðskiptabönkum að stunda fjárfestingabankastarfsemi mun þyngra en mótrökin. Með fullum aðskilnaði væri komið í veg fyrir að ríkissjóður sé í ábyrgð fyrir áhættusömum fjárfestingabankaverkefnum. Auk þess myndi draga úr hagsmunaárekstrum, samkeppni yrði jafnari og bankar sem nú eru of stórir myndu minnka.

Greinin birtist í Þjóðmálum í mars 2016.

Það er gjarnan bent á að vaxtagjöld ríkisins eru mikil og nota mætti andvirði seldra hluta í bönkunum til að lækka skuldir og vaxtagjöld. Heildarvaxtagjöld ríkisins árið 2016 eru áætluð 74 mia kr. og þar er vaxtakostnaður vegna framlags ríkisins til bankanna metinn á 7,6 ma. kr. Með því að selja hlut ríkisins í bönkunum mætti vissulega draga úr skuldum og þar með vaxtagjöldum en um leið hættir ríkið að fá arð af bönkunum og hlutdeild í hækkandi verðmæti þeirra. Að meðaltali hefur ríkið fengið 9,4 ma. kr í arð sem er 2 ma. kr. hærri en vaxtakostnaðurinn af framlaginu. Á þessu ári gæti Landsbankinn greitt óvenju mikinn arð, allt að 63 ma. kr. og þótt arðurinn á næstu árum verði hóflegri verður hann að öllum líkindum hærri en vaxtakostnaðurinn. Það virðist því koma betur út fyrir ríkissjóð að eiga bankana áfram.

Eigið fé bankanna hefur aukist hratt frá stofnun þeirra. Hlutdeild ríkisins í aukningunni hefur numið alls um 116 ma kr. og þá er stöðugleikaframlagið ekki meðtalið. Ef bankarnir skila hagnaði áfram mun eigið fé bankanna líka vaxa. Söluverðmæti bankanna getur aukist verulega á næstu árum því nú er verðmat á bönkum almennt lágt miðað við sögulegt meðaltal og væntanleg sala Arion banka kemur í veg fyrir að besta verð fáist fyrir hlut ríkisins í Landsbanka á sama tíma. Það getur tekið nokkur ár fyrir markaðinn að ná sér á strik aftur og á meðan væri skynsamlegt fyrir ríkið að bíða með öll söluáform. Að selja við núverandi aðstæður gæti því leitt til þess að ríkið fái tugmilljörðum lægra verð fyrir hlut sinn en ella.

Í öðru lagi hefur verið nefnt að það sé áhættusamt fyrir ríkið að eiga stórann hlut í bönkunum og því liggi á að selja. Það er vissulega rétt en vandinn er hinsvegar sá að þótt ríkið einkavæði bankana situr áhættan eftir sem áður að verulegu leyti á ríkissjóði. Bankarnir eru hver um sig of stórir og mikilvægir til að fá að fara á hausinn eins og venjuleg fyrirtæki. Ríkið myndi ávallt koma þeim til bjargar á kostnað skattgreiðenda. Þar til fundin er lausn á þeim vanda er öruggast fyrir ríkissjóð að eiga bankana og setja þeim eigendastefnu sem takmarkar áhættu þeirra og dregur þannig úr hættu á frekari skakkaföllum ríkissjóðs vegna falls bankanna.

Ef bankarnir yrðu einkavæddir núna munu nýjir eigendur vilja hámarka arðsemi sinnar fjárfestingar. Þeir myndu setja bankanum stefnu sem þýddi töluvert meiri áhættutöku en ríkið hefði gert sem eigandi. Nýjir eigendur myndu einnig vilja hámarka vaxtamun og hækka þjónustugjöld en hvorugt kæmi sér vel fyrir viðskiptavini bankana, fyrirtækin og heimilin í landinu. Vegna þess að hér ríkir fákeppni á bankamarkaði er hætt við því að einkavæddir bankar geti dregið til sín óeðlilega mikinn hagnað út úr hagkerfinu. Við slíkar aðstæður virðist betra fyrir landsmenn að ríkið eigi bankana áfram og þeim verði sett stefna um hóflegan hagnað, hóflega áhættu og hagkvæmni í rekstri.

Sem betur fer liggur ekkert á að selja bankana og því ætti að gefast góður tími til að ræða kosti og galla einkavæðingar. Næstu misseri mætti nýta til að bæta umgjörð bankanna skipta þeim upp í viðskiptabanka, fjárfestingabanka og íbúðalánabanka til að draga úr áhættu. Peningamyndun þyrfti að færast alfarið frá bönkum til seðlabankans þannig að peningakerfið, sem aldrei má bregðast, verði ekki háð fjárhag einstakra banka eins og nú er. Eftir þessar breytingar væru bankarnir orðnir stöndug og verðmæt fjármálafyrirtæki sem mögulegt væri að einkavæða án þess að áhættan sæti eftir hjá ríkinu.

(Greinin birtist í DV 29. jan 2016)

Niðurstaða stöðuskýrslunnar
Með hliðsjón af fjórum efnahagslegum þáttum þ.e. efnahagslegum stöðugleika, verðmati á hlutabréfum í fjármálafyrirtækjum, fjárhagslegu bolmagni mögulegra kaupenda og stöðu Landsbankans telur Bankasýslan rétt að hefja sölumeðferð á eignarhlutum í Landsbankanum á þessu ári og boðar að á fyrsta ársfjórðungi muni ráðherrann fá tillögur stofnunarinnar um aðferðafræðina. Bankasýslan telur líklegt að aðaltillagan verði sú að selja allt að 28.2% hlut í bankanum í almennu útboði og skráningu hlutabréfanna á markað í framhaldi.

Ákvörðun stofnunarinnar um að mæla með sölu byggir eins og fram kemur á fjórum meginþáttum en við nánari skoðun er það mín niðurstaða að tveir þessara þátta mæli sterklega gegn sölu nú. Eins og fram kemur í skýrslunni er verðmat á hlutabréfum banka sögulega mjög lágt og einnig kemur fram að innlendir fjárfestar hafa alls ekki bolmagn til að kaupa 28.2% í bankanum. Hvort tveggja mælir gegn sölu ef markmiðið er að fá hæsta verð fyrir hlut ríkisins í bankanum.

Verðmat hlutabréfa í fjármálafyrirtækjum er enn lágt í sögulegu samhengi
Á bls. 23 í skýrslunni kemur fram að „Virðismat á hlutabréfum í fjármálafyrirtækjum og þá sérstaklega í bönkum hefur batnað mikið undanfarin misseri.“ Bankasýslan telur hækkandi verð mæla með sölu á eignarhlutnum. Það er vissulega rétt að verðmat evrópskra banka hefur hækkað nokkuð frá lágpunktinum 2008 en í sögulegu samhengi er verðið enn nær helmingi lægra en meðaltal áranna 1997-2007. Því má telja líklegt að enn sé til staðar verulegt svigrúm til hækkunar. Verði sölu frestað myndi ávinningurinn af slíkri hækkun renna til ríkissjóðs. Þótt hækkunin myndi aðeins brúa helminginn af bilinu upp að hinu sögulegu meðalvirði myndi það skila ríkissjóði ríflega 30 ma.kr. ávinningi.

Innlendur markaður getur ekki tekið við 28.2% hlut í bankanum
Bankasýslan kemst að þeirri niðurstöðu að innlendir fjárfestar ráði ekki við að kaupa hlutinn á einu bretti en mælir þrátt fyrir það með sölu og bindur vonir við að erlendir fjárfestar, þó ekki erlendir bankar, kaupi það sem út af stendur til að eiga í sínum eignasöfnum.  Það er trúlega rétt hjá Bankasýslunni að innlendir fjárfestar ættu erfitt með að leggja fram ríflega 70 milljarða á einu ári sem er hið bókfærða virði 28.2% hlutar í Landsbankanum. Innlendir fjárfestar hlytu þó að ráða við verkefnið ef sölunni yrði dreift á nokkurra ára tímabil. Bankasýslan leggur það þó ekki til og mætti útskýra nánar hvers vegna það er ekki gert.

Er skynsamlegt að selja arðbærasta fyrirtækið úr landi?
Það er vissulega ekki í verkahring Bankasýslunnar að taka afstöðu til þessarar spurningar enda gerir stofnunin það ekki. Í mörgum tilfellum er hagkvæmt fyrir Ísland að fá erlenda fjárfesta til að byggja upp ný og arðbær fyrirtæki hér á landi, ekki síst þegar það eflir útflutning og fjölbreytni í atvinnulífinu. Hins vegar er ekki hægt að búast við slíkum ávinningi þegar erlendir fjárfestar kaupa hluti í innlendum banka. Slíkri fjárfestingu fylgir engin ný þekking, engin ný störf skapast og engin ný verðmæti. Erlendir hluthafar vilja bara að bankinn hámarki sinn gróða í þeirri fákeppni sem hér ríkir á bankamarkaði. Bankinn myndi greiða erlendum hluthöfum arð í krónum sem myndu taka hann úr landi í gjaldeyri. Almennt er ekkert athugavert við að erlendir fjárfestar eigi hlutabréf í íslenskum fyrirtækjum en Landsbankinn er alls ekki venjulegt fyrirtæki því ekkert annað fyrirtæki á Íslandi er með meira eigið fé eða hagnað en Landsbankinn. Ef stór hluti af hagnaði arðbærasta fyrirtæki landsins rennur úr landi í formi gjaldeyris getur það haft neikvæð áhrif á lífskjörin í landinu. Auk arðsins sem rennur úr landi mun hækkun á eignarhlutnum renna úr landi og hún gæti orðið veruleg þegar virði banka fer að nálgast sögulegt meðaltal.

Hvernig er hægt að horfa fram hjá áhrifum af sölu á Arion banka?
Á bls. 31 stendur „Munu fyrirætlanir eigenda annarra banka ekki hafa áhrif á framlagningu tillögu af hálfu stofnunarinnar til ráðherra“. Þetta verður vart skilið öðruvísi en að Bankasýslan muni mæla með sölu hlutar í Landsbankanum óháð því hvort á sama tíma séu 87% í Arion banka í sölumeðferð en eigið fé Arion mun vera yfir 170 ma. kr. Með hliðsjón af því að heildarvelta hlutabréfa á verðbréfamarkaði var um 320 ma. kr. fyrstu tíu mánuði ársins 2015 virðist augljóst að sala Arion hljóti að hafa  áhrif til lækkunar á virði sambærilegra hlutabréfa, þ.e. ef við gefum okkur að verð ráðist að einhverju leyti af framboði og eftirspurn. Ríkissjóður getur því ekki búist við að fá hæsta mögulega verð fyrir hlut sinn í Landsbankanum á meðan Arion er til sölumeðferðar og það er vægast sagt ámælisvert að Bankasýslan láti gríðarlegt söluframboð á markaði „ekki hafa áhrif“ á sínar tillögur til ráðherrans. Tímabundið offramboð hlýtur að hafa áhrif til lækkunar á markaði og mælir því gegn sölu eignarhlutsins í Landsbankanum við þær aðstæður. Ríkissjóður gæti hér orðið fyrir tugmilljarða tjóni af því að selja þegar markaðurinn er meira en mettur af hlutabréfum í bönkum.

Lausnin virðist blasa við – bankinn selji eignir og greiði ríkinu meiri arð
Verðmat á bönkum er langt undir sögulegu meðaltali í Evrópu auk þess að fyrirsjáanlega er offramboð á hlutabréfum í íslenskum bönkum vegna sölu Arion banka. Því hlýtur að vera skynsamlegast að bíða með öll áform um sölu á hlut ríkisins í Landsbankanum.
Það væri hinsvegar hægt að fara aðra leið til að bæta stöðu ríkissjóðs svo um munar. Samkvæmt upplýsingum á bls. 42 í skýrslunni er eiginfjárstaða Landsbankans svo rúm að greiða mætti ríkissjóði 19 ma. kr. í arð á þessu ári án þess að bankinn selji eignir að ráði. Bankinn gæti greitt út enn meira, eða um 63 ma. kr. með því að selja lítið brot (3-4%) af eignum sínum. Eins og kemur fram kemur á bls. 44 í skýrslunni gæti slík eignasala einnig nýst til að draga verulega úr verðtryggingarskekkju bankans. Þessi leið virðist hafa mikla kostir fram yfir sölu á eignahlut ríkisins og hún dregur alls ekki úr möguleikum á sölu eignarhlutarins í framtíðinni.

Ríkissjóður hefur hagnast vel á eignarhlut sínum í bönkunum
Á bls. 62 í skýrslunni kemur fram að fórnarvextir ríkisins vegna hlutafjárframlagsins eru orðnir samtals 39,9 ma. kr. á þeim sex árum sem eru liðin. Hinsvegar hefur ríkið fengið 56,6 ma. kr. í arð af bönkunum á sama tíma. Það er hátt í 17 milljörðum meira en nemur vaxtakostnaðinum. Að auki má gera ráð fyrir að verðmæti eignarhlutarins hafi hækkað um 142 milljarða á tímabilinu og hann gæti haldið áfram að hækka ef ekki er selt. Upphaflegt hlutafjárframlag ríkisins nam 138 ma. kr. en nú nemur hlutdeild ríkisins í eigin fé bankanna 280 ma. kr.

Liggur nokkuð á að selja?
Hvers vegna liggur svona mikið á að selja hlut ríkisins í Landsbankanum? Það hefur ekki verið útskýrt. Aftur á móti bendir margt til þess að með því að selja ekki, gæti ríkissjóður áfram notið verulegs arð af hlutabréfaeigninni auk þess sem verðmæti eignarhlutarins gæti hækkað töluvert á komandi árum. Fórnarvextir ríkisins af því að eiga hlutinn eru smávægilegir í samanburði við ávinninginn og því er erfitt að sjá hvernig það þjónar hagsmunum ríkisins eða skattgreiðenda að selja hlutinn á þessu ári.

Tengt efni: Ótímabært að selja Landsbankann.

Hvernig virka stýrivextir?

Stýrivextir eru vextir sem bönkum bjóðast á innlán og útlán sín í Seðlabankanum. Í dag býður Seðlabankinn bönkum 5,75% vexti á innlán sem eru bundin í 7 daga. Ef banki þarf að fá daglán í Seðlabanka eru vextirnir 7,5%. Banki veitir vart lán til viðskiptavina sinna á lægri vöxtum en hann fær hjá Seðlabankanum. Þannig setja stýrivextir Seðlabankans grunn að þeim vöxtum sem bankar eru tilbúnir að bjóða almenningi og fyrirtækjum.

Fræðin gera ráð fyrir að hærri stýrivextir dragi úr eftirspurn eftir lánsfé sem dregur þá úr neyslu og fjárfestingum sem dregur úr hækkun verðlags. Við bætist að þeir sem eru skuldugir þurfa að greiða hærri vexti en áður og hafa því minna aflögu til neyslu og þannig dregur einnig úr eftirspurn þeirra. Í reynd er verið að gera hluta ráðstöfunartekna skuldara upptækar og gefa þær bönkum í þágu verðstöðugleika. Þetta hentar bönkum vel enda hagnast þeir því meira sem stýrivextirnir hækka.

Helstu aukaverkanir stýrivaxta

Stýrivaxtahækkanir auka ójöfnuð í samfélaginu því þær bitna aðallega á skuldugum en gagnast fjárfestum eins og Vilhjálmur Birgirson verkalýðsleiðtogi benti á í nýlegum pistli. Almennt er ungt fólk sem er að koma sér upp húsnæði skuldugra en síðar á æfinni og því bitna stýrivextir harðar á ungum fjölskyldum. Ung og vaxandi fyrirtæki þurfa einnig á meira lánsfé að halda en þroskuð fyrirtæki og hækkandi stýrivextir geta hamlað eðlilegri fjárfestingu í uppbyggingu atvinnulífsins. Bent hefur verið á að hér þurfi að fjárfesta meira í tækni til að auka framleiðni vinnuafls, en slík fjárfesting borgar sig ekki ef vaxtastigið í landinu er of hátt.

Þegar stýrivextir hér eru umtalsvert hærri en í öðrum löndum getur það leitt til innstreymis á kviku erlendu fjármagni. Innstreymið getur leitt til styrkingar á gjaldmiðlinum umfram það sem raunhagkerfið getur staðið undir. Þá verða útflutningsgreinar ósamkeppnishæfar, neysla á innfluttum varningi vex úr hömlu. Viðskiptahalli getur orðið verulegur og það getur leitt til óhóflegrar skuldsetningar þjóðarbúsins. Of mikil skuldsetning getur leitt til þess að erlendir fjárfestar kjósi að forða sér úr landi og mikið magn af fjármagni streymir þá úr landi sem leiðir til gengisfallls. En vandamál hárra stýrivaxta eru fleiri.

Seðlabankinn tapar á háum stýrivöxtum

Eftir hrun hefur verið gnótt af lausu fé í bankakerfinu. Bankar hafa því ekki þurft á daglánum að halda frá Seðlabanka en hafa þess í stað ávaxtað hundruði milljarða í innlánum hjá Seðlabankanum sem hann greiðir nú 5,75% vexti af. Til að greiða vextina hefur Seðlabankinn þurft að búa til nýtt fjármagn sem bætist við vandann. Ég hef ítrekað bent á þetta og hvatt Seðlabankann til að nota vaxtalausa bindiskyldu til að draga úr tapinu, svipað og tíðkast hjá meirihluta erlendra seðlabanka. Seðlabanki Íslands hefur því miður ekki gripið til aðgerða og tapið heldur áfram.

Séreignasparnaður til sveiflujöfnunar

Í stað þess að hækka stýrivexti mætti draga úr eftirspurnarþenslu með því að hvetja eða skylda landsmenn til aukins sparnaðar. Slíkar hugmyndir hafa verið til skoðunar á Nýja Sjálandi þar sem háir stýrivextir hafa leitt til of mikillar styrkingar gjaldmiðilsins og fleiri vandkvæða. Með auknum séreignasparnaði er hægt að draga úr neyslu flestra en ekki bara þeirra sem skulda eins og gerist við stýrivaxtahækkun. Aukinn séreignarsparnaður gæti þannig dregið úr hækkun verðlags án þess að auka ójöfnuð. Með stýrivaxtahækkun færist aukið fé frá skuldara til lánveitenda og skuldarinn sér þá peninga ekki framar en með séreignasparnaði væri upphæðin lögð í sjóð sem er í eigu einstaklingsins sjálfs og gæti því nýst honum í framtíðinni. Með þessari leið myndu landsmenn leggja meira fyrir í góðærum í persónulegan varasjóð sem hægt væri að nota þegar á móti blæs.

Útfærslur

Taka þarf afstöðu til ýmissa atriða: Hver ætti að beita stýritækinu? Ríkisstjórnin, Seðlabankinn eða ætti sparnaðarhlutfallið að lúta fastri reglu út frá hagstærðum hvers tíma. Ákveða þarf hvort beita ætti skattalegum hvötum eða skyldu til að leggja í séreignarsjóð eða jafnvel nota blöndu af þessu tvennu. Einnig þyrfti að ákveða við hvaða skilyrði séreignasjóðurinn væri laus til ráðstöfunar fyrir einstaklinginn. Hugsanlega mætti taka til greina efnahagsleg skilyrði: hagvaxtarstig, verðbólgu, viðskiptajöfnuð. Breyttar aðstæður í lífi einstaklingsins gætu einnig réttlætt notkun sparnaðarins t.d. kaup á fyrstu eign, lækkun skulda, starfslok vegna aldurs eða áföll sem hafa áhrif á fjárhagslega afkomu einstaklingins. Í raun þyrfti ekki að taka langan tíma að greina kosti og galla við ólíkar útfærslur. Útfærslan gæti líka þróast eftir því sem reynsla kemur á þessa leið.

Það verður líklega seint vinsælt að beita stýritækjum sem draga úr þenslu. Almenningur er þó líklegri til að sætta sig við að spara meira ef valkosturinn er að greiða bönkum sífellt hærri vexti.

Afkoma ríkissjóðs versnar við söluna
Lækkun á vaxtabyrði ríkissjóðs: Ætla má að sala á 30% hlut í Landsbankanum gæti skilað á bilinu 70-80 milljörðum í ríkissjóð. Ef sú upphæð væri notuð til að greiða upp ríkisskuldir myndi árlega vaxtabyrði ríkissjóðs lækka um 2-3 millarða. Vaxtajöfnuður ríkissjóðs batnar um sömu fjárhæð því vaxtajöfnuður tekur ekki tillit til arðs.

Meiri lækkun á arði til ríkissjóðs: Arður ríkisins af 98% eignarhlut í Landsbankanum undanfarin þrjú ár var samtals 53 milljarðar. Árið 2015 fékk ríkið 23,5 milljarða í arð af Landsbankanum og ætla má að ríkið gæti fengið hátt í 20 milljarða í arð á næsta ári. Ef ríkissjóður hefði verið búinn að selja 30% eignarhlut í bankanum í upphafi árs 2015, hefði arðgreiðslan til ríkisins verið 7 milljörðum lægri.

Niðurstaðan: Að teknu tilliti til arðs og vaxta af ríkisskuldinni hefur ávinningur ríkisins af því að eiga bankann á árinu 2015 numið 3-4 milljörðum. Á næsta ári er útlit fyrir að ávinningurinn verði 2-3 milljarðar. Einhverjir telja líklegt að arðsemi bankans verði minni í framtíðinni en um slíkt er ekki auðvelt að spá. Fákeppni á íslenskum bankamarkaði gæti skilað bönkum góðum hagnaði um ókomin ár.

Tímasetning óheppileg
Arion og Íslandsbanki eru að stærstum hluta í eigu slitabúa föllnu bankanna en slitabúin þurfa að selja bankana til að geta greitt kröfuhöfum sínum út. Svo gæti farið að allir bankar landsins verði því til sölu með skömmu millibili. Svo mikið framboð á hlutabréfum í bönkum getur spillt fyrir því að ríkissjóður nái að hámarka söluvirði 30% hlutarins.

Er brýnt að einkavæða Landsbankann?
Á ríkið að standa í bankarekstri? Um þetta atriði virðast skoðanir vera skiptar. Sumir benda á að ríkið hafi ekki staðið sig sérlega vel í rekstri banka en aðrir benda á að eftir að ríkisbankarnir voru einkavæddir liðu aðeins örfá ár þangað til þeir fóru á hausinn. Það er því ekki endilega sannað að einkaaðilar séu færari en ríkið í því að reka banka.

Þegar venjuleg fyrirtæki fara í þrot bera hluthafar og kröfuhafar tapið en þegar banki fer í þrot kemur ríkissjóður ávallt til bjargar á kostnað skattgreiðenda eins og ótal dæmi sanna bæði hér og erlendis. Enda eru innstæður í bönkum sá gjaldmiðill sem hagkerfið byggir á í öllum viðskiptum. Hvort sem ríkið á bankana eða ekki er það því óhjákvæmilega í bakábyrgð fyrir rekstrinum. Þegar ríkisbanki er einkavæddur flyst arðurinn til nýja eigandans en eftir sem áður situr stór hluti áhættunar hjá ríkinu.

Samantekt
Ef ríkiðssjóður selur 30% hlut í Landsbankanum er útlit fyrir að afkoma ríkissjóðs versni um 2-4 milljarða á ári því arðstekjur ríkissjóðs munu lækka meira en vaxtagjöld hans. Betra fyrir ríkissjóð að eiga hlutinn áfram.

Ef stefnt er að því að fá gott verð fyrir hlutinn er ekki vænlegt að fara af stað með söluna á svipuðum tíma og slitabúin reyna að selja hina bankana tvo.

Gjaldþrot einkavæddu bankana bendir ekki til þess að einkaaðilum sé betur treystandi til að reka banka en ríkinu. Hvort sem banki er einkavæddur eða ekki mun ríkið koma bankanum til bjargar þegar eigendurnir keyra hann út af sporinu. Arðurinn mun flytjast að fullu til kaupandans en stór hluti áhættunar situr eftir hjá ríkinu.

Það var jú töluverð landkynning að hér varð eitt stærsta bankahrun sögunnar og ekki síður þegar Eyjafjallajökull stöðvaði alla flugumferð í Evrópu. Krónan féll og þá varð ódýrt að heimsækja fréttnæma landið sem áður var svo dýrt. Ferðaþjónusta blómstraði í kjölfarið og var orðin ein mikilvægasta atvinnugrein landsins. Aflabrögð í sjávarútvegi höfðu verið með allra besta móti og við bættist að makríllinn fór að ganga inn í íslenska lögsögu. Það mátti vissulega þakka batann hagfelldum aðstæðum.

Auk þess hafði fólk og fyrirtæki verið fljót að aðlagast, nýsköpun af ýmsu tagi hafði blómstrað eftir hrun.  Svo mátti bæta við að dómstólar lækkuðu ólögmæt gengislán auk þess sem stjórnvöld réðust í aðgerðir til að lækka skuldir heimila. Lækkunin hafi verið fjármögnuð með skatti á banka og slitabú gömlu bankanna. Þjóðin hafi í þjóðaratkvæðagreiðslu ákveðið að láta reyna á það fyrir dómi hvort henni bæri að ábyrgjast skuldir fallinna einkabanka og unnið málið. Skuldir heimila, fyrirtækja á Íslandi hafi farið lækkandi undanfarin ár og kaupmáttur vaxandi. Hagvöxtur hafi verið ágætur og atvinnuleysi sem varð hæst 9% árið 2010 væri nú að nálgast 4% og útlit væri fyrir áframhaldandi góðan hagvöxt.

Hvernig gengur þar?
Ég vildi forvitnast um hvernig efnahagurinn væri í Svartfjallalandi. Hr. Branko hafði því miður ekki jafn góðar fréttir. Nefndi meðal annars að atvinnuleysi væri þar ríflega þrefalt meira en hér á landi, halli af viðskiptum við útlönd og erlendar skuldir vaxandi. Tilefni heimsóknar hans til Íslands væri einmitt að finna leiðir til að bæta efnahagsástandið heima fyrir. Hr. Branko hafði frétt af skýrslu minni um umbætur í peningamálum Íslands og hafði ýmsar spurningar um innihaldið. Eftir að hafa rætt það málefni kvöddumst við með óskum um bættan hag beggja landa.

Ekki með sjálfstæðan gjaldmiðil
Svartfjallaland, sem er rómað fyrir einstaka náttúrufegurð, gott veður og ýmsar auðlindir en hefur ekki haft eigin gjaldmiðil. Frá árinu 2002 hefur landið notast við evruna og þar á undan þýska markið. Það kemur á óvart að þrátt fyrir evru eru vextir hærri í Svartfjallalandi en hér á Íslandi. Lán til íbúðakaupa bera um 10% vexti. Hr. Branko nefndi að margir Svartfellingar hafi freistast til að taka íbúðalán í svissneskum frönkum á mun lægri vöxtum, þrátt fyrir að vera með laun í evrum. Þeir urðu fyrir miklu tjóni 15. janúar síðastliðinn þegar frankinn hækkaði skyndilega um 23% gagnvart evru.

Hér á landi hafa menn haft væntingar um að upptaka evru eða dollars á Íslandi myndi tryggja lægri vexti. Reynslan frá Svartfjallalandi sýnir að það er alls ekki öruggt. Sumir hafa haldið því fram að vextir myndu lækka ef erlendir bankar myndu hefja hér starfsemi. Í Svartfjallalandi starfa margir erlendir bankar en samt eru vextirnir þar hærri en hér.

Gengi evru tekur aðallega mið af efnahagsaðstæðum í Þýskalandi sem eru gerólíkar aðstæðum í Svartfjallalandi. Afleiðingar þess að vera með of sterkan gjaldmiðil eru vel þekktar: viðskiptahalli, skuldasöfnun við útlönd og mikið atvinnuleysi. Þetta þýðir að verðmætasköpun verður ekki eins mikil og lífskjör ekki eins góð. Svartfjallaland býr vissulega við stöðugan gjaldmiðil en vandinn er að hann er of sterkur.

Evruaðild dregur úr sjálfstæði
Sé litið til Grikklands má sjá hvernig aðild að myntbandalagi dregur úr sjálfstæði aðildarríkja. Grikkland tók upp evru 2001 og bjó næsta áratuginn við of lága vexti sem leiddu til ofþenslu og skuldasöfnunar. Þegar kreppan kom var eina leiðin sú að fara í handvirkar lækkanir á launum. Seðlabanki myntbandalagsins, Alþjóða gjaldeyrissjóðurinn og Framkvæmdastjórn ESB (þríeykið) hafa fyrirskipað stjórnvöldum í Grikklandi að skera niður, lækka laun og selja ríkiseignir. Verði það ekki gert fái Grikkir engin neyðarlán, þá myndu bankarnir fljótt lokast og öngþveiti taka við.

Atvinnuleysi í Grikklandi er um 26% og helmingur ungs fólks er atvinnulaus. Landsframleiðsla er fjórðungi minni en hún var fyrir hrun og lítill hagvöxtur fram undan. Aðildin að evrunni átti stóran þátt í að skapa þennan vanda og hún gerir batann torsóttari.  Reynsla Grikkja sýnir að sjálfstæður gjaldmiðill er forsenda þess að þjóðir geti varðveitt fullveldi sitt. Lýðræðið sjálft veikist ef erlend stjórnvöld sem enginn kaus fá vald til að skipa lýðræðislega kjörnum fulltrúum fyrir verkum.

Dæmin sýna að upptaka evru er ekki trygging fyrir lægri vöxtum og þjóðir sem taka upp erlenda mynt geta hæglega tapað efnahagslegu sjálfstæði sínu í leiðinni. Það er betra að hafa sjálfstæðan gjaldmiðil sem getur brugðist við þegar áföll dynja á hagkerfinu og þannig stuðlað að auknum hagvexti, betra atvinnustigi og bættum lífskjörum í landinu.

Í lögum um ríkisábyrgðir, segir að ríkissjóður megi aðeins veita ábyrgð með samþykki Alþingis. Yfirlýsing ríkisstjórnar Geirs H. Harde um að innstæður í íslenskum bönkum og sparisjóðum væru tryggðar að fullu var ekki lögð fyrir Alþingi til staðfestingar og bankar hafa ekki greitt ríkisábyrgðargjald fyrir að njóta þessarar ívilnunar. Ýmsir þingmenn hafa dregið í efa að yfirlýsingin geti haft gildi.

Í þingræðu miðvikudaginn 5. mars sl, um innstæðutryggingar, vakti ég athygli á því að innstæður í bönkum nytu óhjákvæmilega ríkisábyrgðar og því ættu bankar að greiða ríkisábyrgðargjald.

Í 6. gr. laga um ríkisábyrgðir segir:

„Bankar, lánasjóðir, lánastofnanir, fyrirtæki og aðrir þeir aðilar sem lögum samkvæmt njóta, eða hafa notið, ábyrgðar ríkissjóðs, hvort sem hún er tilkomin vegna eignaraðildar ríkissjóðs eða annars, skulu greiða ábyrgðargjald af þeim skuldbindingum sínum sem ríkisábyrgð er á.„

Svo virðist sem túlka megi þessa grein þannig að allir bankar með eignaraðild ríkissjóðs njóta ríkisábyrgðar skuli greiða ábyrgðargjald. Í sömu grein segir jafnframt að:

„Ábyrgðargjald skal svara að fullu til þeirrar ívilnunar sem viðkomandi aðili nýtur, á grunni ríkisábyrgðar, í formi hagstæðari lánskjara umfram þau kjör sem almennt bjóðast á markaði án ríkisábyrgðar. Ábyrgðargjald samkvæmt málsgrein þessari skal ákveðið á grundvelli mats óháðs aðila á lánskjörum með og án ríkisábyrgðar og skal gjaldið reiknað af höfuðstól gjaldskyldra skuldbindinga eins og hann er að meðaltali á hverju gjaldtímabili, sbr. 8. gr.]^1)“

Það ætti að vera hafið yfir vafa að bankar njóta ívilnunar vegna „óhjákvæmilegrar“ ríkisábyrgðar á innstæður og ríkið á að innheimta gjald sem svarar að fullu til þeirrar ívilnunar.

Í stað þess að stinga höfðinu í sandinn og láta sem ekki sé ríkisábyrgð á innstæðum í innlendum bönkum tel ég að Alþingi ætti að setja lög um ábyrgðina og innheimta gjald fyrir hana.

Færa mætti rök fyrir því að ríkisábyrgð skipti mestu máli um lausar innstæður, en þær nema nú u.þ.b. 500 milljörðum. Ef við gefum okkur sem dæmi að hin óumflýjanlega ríkisábyrgð hafi lækkað vaxtakröfu innstæðueigenda um 2% þá eru þetta 10 milljarðar á ári sem ættu að renna til ríkisins.

Hvers vegna ríkisábyrgð á innstæðum er óumflýjanleg

Samfélagið er háð því að almenningur og fyrirtæki hafi aðgang að peningum. Aðeins 9% af peningum í landinu er á formi seðla og myntar, afgangurinn er í formi innstæðna sem eru loforð banka um að afhenda seðla sé þess óskað.

Það er augljóst að bankar geta ekki staðið í skilum ef of margir vilja taka út seðla samtímis. Þetta er brothætt kerfi. Vakni grunsemdir um að banki geti ekki staðið í skilum hlaupa allir til og vilja taka út innstæður sínar, því það er ekki nóg laust fé handa öllum. Við slíkt áhlaup er bankinn kominn í verulegan vanda nema ríkissjóður stöðvi áhlaupið með því að lýsa yfir ríkisábyrgð á innstæðum.

Ef á reynir mun ríkissjóður alltaf kjósa að gefa út slíka yfirlýsingu, því hinn kosturinn er miklu verri fyrir samfélagið. Ef stór innlánsstofnun verður ógreiðslufær þá gæti stór hluti fyrirtækja og landsmanna ekki nálgast peninga sína (lausar innstæður) og þar með ekki átt viðskipti eða keypt brýnustu nauðsynjar. Hagkerfi okkar er því gjörsamlega háð því að innlánsstofnanir séu gjaldfærar, því annars hættir stór hluti peningamagnsins í landinu að virka. Á meðan innlánsstofnunum er falið að búa til peningana sem hagkerfið reiðir sig algerlega á mega þær aldrei verða gjaldþrota.

Það er því ljóst að svo lengi sem bönkum er heimilt að búa til peninga í formi innlána munu innlán þeirra óhjákvæmilega njóta ríkisábyrgðar. Æskilegt er að horfast í augu við þann veruleika og innheimta eðlilegt gjald fyrir ábyrgðina.

Nefndin gerði þá breytingu á frumvarpinu að heimildin takmarkaðist við 5% af hreinni eign lífeyrissjóðs. Lífeyrissjóðir hafa til þessa haft heimild til að fjárfesta 20% af hreinni eign í verðbréfum óskráðra fyrirtækja en hún breytist ekki við þetta. 

Niðurstaða álits meirihluta efnahags- og viðskiptanefndar er þessi:

„Það er mat meiri hlutans að auknar fjárfestingarheimildir lífeyrissjóða á markaðstorgi fjármálagerninga verði til þess að auka fjölbreytni fjárfestingarkosta sem lífeyrissjóðum standi til boða á innlendum markaði. Þannig verði mögulegt að auka áhættudreifingu í eignasöfnum lífeyrissjóða.
Meiri hlutinn telur frumvarpið auðvelda lífeyrissjóðum að fjárfesta í smáum og meðalstórum fyrirtækjum sem lúta skarpari laga- og regluumgjörð. Það geti bæði bætt ávöxtun lífeyrissjóða og aukið hagvöxt. Þá bendir meiri hlutinn á að endanleg ábyrgð á fjárfestingum lífeyrissjóða liggur fyrst og fremst hjá stjórnum þeirra.
Skort hefur hvata fyrir smá og meðalstór fyrirtæki til að undirgangast kröfur MTF um gagnsæi og upplýsingagjöf en frumvarpið miðar að því að auka þann hvata.“

Rétt er að halda því til haga að einn þingmaður var mótfallinn því að lífeyrissjóðir fengju þessa heimild og hann skilaði séráliti í málinu. Það spunnust því nokkuð líflegar umræður um málið. Sjá má upptöku hér.